公共政策学教案

公共政策学教案1

评法约尔的“一般管理理论’’

                                        — — 兼论法约尔、泰罗、韦伯管理理论的差异

作为法国古典管理理论代表人物的享利·法约尔， 是与弗雷德里克·泰罗、马克斯·韦伯并列齐名的古典管理理论的三大家之一。但在当时他没有后两者那么大的名气，尤其在管理学领域，他的著作“在泰罗的光辉照耀下显得暗淡无光”然而后来的各种管理理论无不烙下法约尔“一般管理理论”的痕迹

1916年，法约尔发表了《工业管理和一般管理》一书。他，企业经营有6项职能即技术、商业、财务、安全、会计和管理。其中， 管理职能只是作为社会组织的手段和工具，其他职能涉及原料和机器，而管理职能只对人起作用。相应地，管理有14个原则： 劳动分工； 权力与责任：纪律：统一指挥；统领导；个人利益服从整体利益；人员的报酬集中； 等级制度； 秩序： 公平；人员的稳定；首创精神：人员的团结。然后，他又提出了著名的管理五要素： 计划、组织、指挥、协调和控制。.

这就是所谓的“一般管理理论。如何评价这种“法约尔学说”的理论价值和实践意义似可将法约尔与泰罗和韦伯相比较来分析。

首先，法约尔的理论处于泰罗和韦伯的管理理论之间，是出自企业管理或“工业管理”， 但落脚于普遍性的一般管理”。显然，法约尔的管理理论是从企业管理出发，抽象出管理的一般性原则和要素。他本人也认为也适用于军政机关和宗教组织。与泰罗和韦伯的管理理论相比就更清楚了。泰罗于19l1年发表的《科学管理原理》的中心问题是提高劳动生产率为此要有标准操作方法要有工作定额要实行计件工资制要搞好劳资关系。管理的主要目的应该是使雇主实现最大限度的富裕也联系着使每个雇员实现最大限度的富裕。12]可见泰罗的理论是典型的

企业管理理论。而韦伯发表的《官僚制》(1922年)提出的官僚制或“科层制”则是明确的行政管理理论。他强调等级原则，制度都有明文规定职员经过考试择优录用，按职领取薪

金按功绩升迁，实行终身制：管理中强调严格的纪律职员对政治派别持中立态度。由此看来我们可以说，法约尔介乎泰罗和韦伯两人之间。如果说，泰罗侧重于企业管理理论， 韦伯则重于行政管理理论： 那么， 法约尔的“一般管理理论”既可以说是企业管理理论，也可说是行政管理理论。

当然，我们说泰罗是明确地针对企业管理提出的科学管理理论．并不是说他的理论对行政管理没有影响。其实，科学管理作为一种运动”在美国对行政和管理方面的思索产生了巨大影响。虽然“泰罗集中注意对工业车问和个别工人一级的工作过程进行深入细致地(经验地)分析”，“但是，他的见解加速了一场趋向于合理化的工厂生产方法的运动，促进了把‘效率’作为管理理论和实践的指导标准。泰罗强调专业管理的需要，工作过程的科学研究和设计，以及创立一种促进工人和组织之间相关利益的社会精神气质”H|。因此，科学管理在强调“效率及其价值观和方法这两个方面对公共行政有极大影响，如权利与责任的集中、功绩制、政治中立等都与科学管理的价值观是相通的。

“科学管理强调的是合理性、可预测性、专业化和技术能力，但是它的焦点比韦伯的窄得多”。韦伯认为，在某种程度上说，官僚制的组织形式比其他行政管理系统效率高，它们能够使其规定和程序非^格化因此，能够在决策过程中取得高度的可预测性。他指出，官僚制在精确性、稳定性、纪律的严格性和可靠性方面优于其他任何形式i因而最终在集约教率和业务范围方面占有优势，并且有可能正式运用于所有各种行政任务。可见， 中性的合理一一合法的行政规定是韦伯理想形式的核心所在。显然韦伯的理论与法约尔的理论相比，较少涉及企业管理；与泰罗的理论相比，则更加宽泛侧重于行政组织形式。

法约尔的“一般管理理论”在企业管理和行政管理两条线上都产生了深远的影响。就行政管理来讲，当年美国行政改革运动的重要人物古利克和厄威克对法约尔理论作了重要的推广。尤其是古利克根据法约尔管理五要素发展出的著名的“管理七职能”，对行政管理以及企业管理产生了重要的影响。

其次，法约尔重视宏观的整体管理， 这是总结出“一般管理理论”的出发点。同样是工程师出身，法约尔的理论与泰罗的理论侧重点为什么有如此大的不同呢?我们知道， 所谓“泰罗制”是与现场管理或工场管理联系在一起的泰罗是作为一个工人进入企业的， 他研究的是生铁搬运工、铲工和砌砖工。重视的是技术和操作的标准化，因此，是从微观的角度看问题的，是从“车床前的人”出发来展开研究的。而法约尔长期担任企业最高领导，是以整个大企业为研

究对象，是从宏观的角度看问题的，是从“办公桌前的总经理”出发来展开研究的。凼而，与泰罗的操作性相比，法约尔更胜在整体性、一般性和原则性。这也是他的管理理论可为企

业管理和行政管理兼容的原因之一。

我们还可以从法约尔对泰罗制的评价来看两者理论的差异。法约尔指出， “我尽力使自己对多年来人们谈论很多的泰罗制的组织系统问题得出一个比较确切的概念。然而，做到这点是不容易的：对某些人来说，泰罗制是对工人从事劳动的指导。这种指导是建立在对时间和动作进行了认真、细致的研究的基础上的。对另一些人来说，泰罗制是高速钢，是簿记和酬报的方法等等。但在我看来，正如泰罗本人所说的，这最主要的是指“科学管理或职能管理。”显然，法约尔对泰罗制的特点是很清楚的，那就是微观和操作性，是一种职能管理。

法约尔还进一步从自己的一般管理理论的角度，对泰罗制的缺陷进行了分析。他指出，泰罗所主张的是一个大型机械制造厂的车间领导应有的组织系统。“这种组织系统是以两种思想为基础的：(1)必须以参谋部来加强车间主任和工长的工作。(2)否定统一指挥的原则。”对泰罗制的这两种思想基础，法约尔明确批评道：“我越是觉得第一种思想正确，就越觉得第二种思想错误并且危险。”因为“根据泰罗的观点，应该抛弃通常的组织形式他称它为军队式的组

织， 并对其表现出某种蔑视。” 我认为，让忽视统一指挥的原则和可以不受惩罚地违犯这一原则的思想任意传播是很危险的因此，更确切地讲，我们要把深受欢迎的统一指挥这种旧的组织形式保留下去，直到情况发生变化为止。”

当然，很难说法约尔与泰罗在管理思想上谁是谁非当年也有人将两者对立起来研究。法约尔本人在1925年的一次国际会议上表示这种作法是荒谬的。英国著名的管理学史研究者林达尔·厄威克指出， “泰罗和法约尔的成果实质上是互为补充的，他们都意识到人事问题及各级人员的管理乃是企业获得成功的‘关键’，二者都是把科学方法应用于这一问题”。但是， 两者的区别仍然是不容否认的。

再次， 将法约尔“一般管理理论”当作管理理论的绝对真理．是走向极端。在当初，泰罗所受到的重视和礼遇是法约尔所不及的一是泰罗科学管理理论标志着古典管理理论的出现，其划时代意义是十分巨大的。虽然，法约尔的研究在1908年泰罗发表《科学管理原理》(19l1年)之前就曾通过演讲发表了；但是第一次世界大战的爆发影响了其理论的总结。二是泰罗所处的美国在新技术革命中逐渐占据上风，并成为新思想、新理论的新的策源地。这对泰国罗制的推广应用和宣传是极为有利的三是美国对法约尔的理论一开始存在偏见，迟迟没有出版英译本，直到1937年才在厄威克和古利克编纂的《管理科学论文集》中收录法约尔的一篇论文。

与韦伯相比较， 同是欧洲学者，法约尔的影响主要是在管理学方面；而韦伯则是大思想家涉及哲学、文学、社会学、行政管理学等等多个领域但仅从对后来的管理学的影响来讲，法约尔是不在韦伯之下的。这其中，美国管理学家哈罗德·孔茨功不可没。

1961年． 孔茨发表著名的《管理理论的丛林》一书，指出从泰罗和法约尔到1960年代，各种管理理论和管理学派已发展成相互盘根错节的一片丛林，必须对此进行一番清理。清理的结果是有六个管理理论的主要学派。到1980年，20年过去， 孔茨认为有必要对管理理论再来一次清理，又发表了《再论管理理论的丛林》，清理的结果是已有l1个管理流派了。但是，无论有多少个流派在孔茨看来，真正正统的、完善的、有效的管理理论却只有“管理过程学派”一家，并指出这个学瓣的创始人是法约尔在他看来，这种管理理论不像其他理论将社会学、经济学、生物学、心理学、物理学、化学等等学科全都包括进来，而是把管理看作是在组织中通过别人或同别_凡一起完成工作的过程。对这个过程从理论上加以概括，确定一些基础性的原理，并由此形成一种管理理论再通过对照理的研究、实验和传授来改进管理的实践。相对于管理过程理论其他各派部有这样那样的缺陷。伽至此，法约尔自称的“一般管理理论”发展成为普遍性的“管理过程理论”，仿佛是管理理论的终极点。

其实，法约尔理论强调一般性原则，却在严密地运用科学方法方面比科学管理有所不足。其原则多是从经验、常识和各种信息中推导出来的；其假定的前提在于有足够的数据是相似的。但实践中，常常会是遵循一个原则将会违反另一个原则。尤其是，法约尔和泰罗部忽视了社会和心理方面的因素，这导致行为主义管理学派的起。说明法约尔的“一般管理”或管理过程理论”仍是有缺陷的。但我们不得不承认，现今的任何一本管理学教科书都不得不谈论法约尔的

管理五要素的内容或古利克发展出来的POSDCORB。法约尔的理论无论是在企业管理还是行政管理中都得到广泛研究和应用。从这个意义上讲，企业管理与行政管理是相通的是有共性的。